1998年以來,我國高等教育行政管理體制在實施高校自主權方面獲得一些進展,但是在學科專業設置審核、學位授權點審核、招收名額核準、高校校長任命等牽涉到高校辦學自主權核心事項等方面沒實質性、突破性的調整,仍由教育部或省級教育主管部門掌控1。這解釋,我國大學自主權的實施不存在一些現實的困境。

對于我國大學實施辦學自主權的困境,學者們展開了普遍而有意義的探究。有學者從政府之權宜、法律之空置、制度之緊缺分析了我國大學自主權實施的困境0;有學者從公共管理的角度分析了我國大學實施辦學自主權的困境H;還有學者從制度主義的視角分析了我國大學實施辦學自主權的困境?。筆者則指出計劃經濟管理模式仍然是我國大學自主權實施的關鍵制約因素所在。這種計劃經濟管理模式反映在高等教育領域多個層面,阻礙了大學自主權的實施。

本文主要探討資源配置的集權與單一性、評價單一性、行政指令主導性等三個層面,對其影響展開分析?！　　　∫?、以公共經費的主導地位與集中性資源配置來影響大學自主權實施　　　　公共經費正處于大學辦學經費主渠道地位。

計劃經濟模式下政府掌控大學的主要辦學資金來源,政府公共經費經費正處于主導性地位。隨著高等教育大眾化和收費求學政策的實行,學費在高校辦學經費結構中漸漸占到了一定比例,但快速增長空間受限。

預示著政府對高等教育在知識經濟中重要性的了解以及強化了一流大學建設和普遍性地提升高等教育質量的希望,政府投放高等教育的公共資金日益激增。2006年,教育部直屬大學政府經費比例為50%,地方大學政府經費比例為40.7%H。作為一類最重要資金來源途徑的社會捐獻總量很少。

1996年,在美國大學收益來源中,捐獻收益占到8.3%,其中公立大學為4.7%,私立大學高達14.3%。在日本,公立大學的私人捐獻占到學?？偸杖氲?5%,而私立學校則低約50%以上。在英國，捐獻所占到比例，一般在7%左右63。

以2001年為事例,這一比例在我國只有1.5%,相比之下高于發達國家的水平。　　　　政府對大學的項目投資投放大、高度集中。

除了生均經費和事業發展基本經費經費,政府實施的各種競爭性項目建設政策具備投放大、高度集中的特性,例如“重點學科建設、“211工程’、‘985工程’、“高等教育教學改革與質量工程“2011協同創意計劃”等最重要政策。對于大學來說,這些最重要的項目資金淪為其發展的最重要公共資金來源。這些項目較少則十多萬元,多則百萬元,甚至千萬元、上億元。

在國家重點學科方面,2011-2014年,河南省對國家一級重點學科的資助是1000萬元,一級學科河南省重點學科100萬元68。有些經濟繁盛省份資助水平更高。在“985工程”方面,清華大學與北京大學作為第一批建設項目,各自獲得18億元公共經費反對,較少的學校也獲得3億多元經費反對。

在“211工程”項目經費方面,中南大學第三期取得中央專項經費1.29億元,經費居于教育部直屬高校第9位69?！百|量工程”有諸多項目，每類項目經費都在10萬~30萬元,甚至更加多。取得國家級“質量工程”項目的大學還能獲得省級設施經費。

另外,各省級政府秉持國家政策,也建設了一批省級的“質量工程”項目,給與一定財政反對。各省級政府還成立各類名目的其他項目建設。這些工程與項目淪為眾多大學爭奪戰的“蛋糕”。

　　　　公共經費主導地位以及資源配置高度集中，容許了大學自主權的實施。在政府公共辦學經費主導的情況下,我國大學資金來源相當嚴重倚賴政府。在很長時間里,大學不能根據政府的拒絕辦學,因為資金背后就是政府指令。

正是由于我國大學相當嚴重倚賴政府公共資金,大學籌辦學者更加多必須對政府負責管理,而不是向社會負責管理。當大學和教授們依賴政府和官員給與資源的時候,學術權利與大學自治權這些觀念往往被行政權力所壓制,淪為被忽視的對象和被拋棄的價值傾向。在發達國家,政府對于高等教育都給與大量的公共資金反對。但其投放更加多面向基礎條件和公平,從而使公共經費更加多淪為基本質量確保和增進社會公平的有力政策工具。

而在我國，國家教育主管部門大大投放經費,生產各種競爭性項目，以此機車大學辦學的方向與活動。這些項目盡管對于高等學校具備一定的增進、強化與提高起到，但是更好的是被迫學校把主要精力放到項目的謀求而非確實相結合項目提高質量和增進創意上,其提高學科水平和建設一流大學的政策目標預想構建。這些頻密實施的項目,淪為束縛高校辦學自主權的“糖衣炮彈”早已為高校設置了發展目標,甚至是路徑,使得高校自身整日像當今國內的工程隊M—樣辛苦,而忙于思維自身的發展方向,不必思維自己究竟想往何處去,只需按照政府主管部門項目建設的方向思維怎么做。

于是,高校的實質性自主權或許喪失了不存在的適當?！　　　《⒁愿叩冉逃u價中的主導性地位影響大學自主權實施　　　　計劃經濟管理模式下的高等教育評價具備顯著的單一性特征,尤其是評價主體的單一,即對教育效益的評價表明出有政府主導的特點,這也淪為制約我國大學自主權實施的一個最重要因素。在計劃經濟管理模式下“單一評估主體導致高教評估的政府色彩過濃,缺少較為和競爭,減少了評估的客觀性、公正性、科學性和可信度”。單一政府主體對高等教育的評估事實上是用國家市場需求替換了多樣化的社會市場需求,這種評估模式無法充分反映現實中多種多樣的市場需求M。

　　　　我國高等教育評估以政府的組織的各類評估為主體。本科教學評估是我國政府的組織的時間最久、范圍最普遍和影響最深遠影響的高等教育評估活動。教育部從1994年開始合格評估試點以來,到2008年展開了兩輪教學評估,共計評估843所高校(有些高校拒絕接受了兩次評估）。

后來又展開了杰出評估和隨機評估,到2002年評估了254所本科學校。2003年,教育部啟動了第二批普通高等學校本科教學工作水平評估,于2008年上半年完結,評估了589所高校。盡管評估在一定程度上推展了本科教學建設,但也不存在一些顯著的問題,尤為引人注目的問題如下:優秀率過低13、與社會公眾的印象形成鮮明、問題反省較少、改良方向不具體以及種種貪腐和弄虛作假現象。有學者銳利地認為,本科評估中經常出現的種種貪腐和弄虛作假現象“折射出我國高校缺少教授治校、大學自治權、學術權利的現代大學理念,因而在本科教學評估中帶著反感的行政主導的官本位色彩,而不是以社會評價和同業評價為基準來評價各種有所不同類型的大學。

正是因為其種種問題,從2011年起,新一輪普通高等學校本科教學評估改向了分類展開院校評估:對2000年以來沒參與過院校評估的新建本科院校實施合格評估,對參與過院校評估并且取得通過的普通本科院校實施審查評估。教育部要求從2014年至2018年,積極開展普通高等學校本科教學工作審查評估,以便更為器重高校自身在評估與質量確保方面的主體功能。　　　　半官方評價的組織獨立性不強勁,民間評價的組織評價的科學性尚待提升。

20世紀80年代中期以來,我國漸漸產生了一批半官方的教育中介組織,如北京高等學校教育質量評議中心(1993年)、高等學校和科研院所學位與研究生教育評估所(1994年)、上海教育評估院（1996年）、江蘇教育評估院（1997年)等十余家。它們不受教育部或省教育廳的委托,積極開展了一系列高等教育評估活動。例如,高等學校和科研院所學位與研究生教育評估所自1994年7月正式成立以來,不受國務院學位委員會委托,分擔了中國首次普通高等學校及研究機構研究生院評估、1995年度的博士點評估、2002年開始的全國研究生培育單位一級學科整體水平評估名列。

教育部學位與研究生教育發展中心于2003年正式成立,高等教育教學評估中心于2004年正式成立,使得我國的高等教育評估中介組織的層級結構更為完備,也更進一步指出，上述半官方性質的中介評價的組織實質上是劃入政府的高等教育主管部門體系中的。這些的組織及其活動具有很強的行政性、非獨立性、依附性和社會合法性缺乏的特點M。

這些特點要求了它們能體現的價值傾向更好是政府的利益與目的所在,而非社會的利益與目的。20世紀90年代以來,我國經常出現了以廣東管理科學研究院為代表的一些確實的民間評價的組織,它們相繼研發了各自的高校排行榜。作為一種社會參與度低的較為性評估,這些民間名列活動產生了普遍的影響，引發了社會的普遍注目。

但是迄今為止,這些民間評價的組織在評價的科學性、影響范圍方面還有待提升。從將來來看,隨著政府高等教育管理職能的改變,各種類似于民間評價將不會具備更加普遍的影響和光明的前景。

　　　　大學自評機制不完善,行業自律并未發育成熟期。大學權利必不可少自主性的秩序規范,規律性的教學評估既有助增進大學的權利精神,也有助大學自治權的成熟期“高校教學評估的最基本價值就是引領大學掙脫對外部壓力的屈服,保證學校中的行動者遵循基本教育規范,根據高等教育的一般規律,按照學校教育教學本身的游戲規則辦學,在大學內部創建起較為原始的教育教學工作基本規范和制度系統”M。

當前,很多大學還正處于迎評模式下,在等候新的審查評估來啟動各自的教學評估。總體而言,我國大學的教學評估并不成熟期,也并未構成長效機制。大學內部展開的評估主要是由學生展開的教師評價以及教學督導等展開的教師課堂評價,課程評價、專業評價、學科評價、各種學生學情調研等雖然也有,但并不規范,更加缺少持續性。

大學自身只有創建完備的自評機制,構成自律精神,才能大大提高自主辦學的能力?！　　　≌鲗У脑u價格局影響了大學自主權實施的空間與積極性。

在這種評價制度格局中,政府占有主導性地位,不僅必要行使著評估的職能,還通過委派半獨立國家中介組織展開評估的方式,實際掌控著高等教育評估活動；中介評估機構獨立性專業性嚴重不足;民間評估機構發展參差不齊;高校自評機制不完善,高校行業自律不成熟期。政府與高校在高等教育評估的格局中,其關系的高低失衡是很顯著的。這種局勢是我國政府計劃經濟管理模式運營的必然結果。

在這種管理模式下,政府對高等教育的發展負起最后責任,高校只需向政府負責管理,甚至只是高校校長必須向下一級教育主管領導負責管理,高校須對此廣大的社會與市場需求以及對家長負責管理。如果計劃經濟管理模式恒定,則必定沿襲政府評價的主導地位,無法給高校騰出充足的自律空間，有利于其根據自身情況來自律建構質量保障體系以及市場與社會市場需求應付機制,導致高校自身須創建起規范的和負責任的內部評價體系與機制。今天,當形勢早已發生變化,市場經濟早已了解發展,高等教育轉入大眾化階段并為廣大人民群眾所擔憂,學生交費上學,低收入劃入畢業生與市場雙向選擇機制,必須高校向廣大民眾、市場與社會展出其功能與品質,必須高校掙脫政府主導評估的局勢,掙脫對政府評估的倚賴,建構起合乎自身發展市場需求的質量保障體系與評價機制。

　　　　三、以行政指令為主導的管理方式介入大學辦學自主權的實施　　　　我國從20世紀90年代初轉入市場經濟軌道,在市場經濟條件下,政府宏觀調控的主要手段有法律、財政資助與收費政策、信息服務、質量評估等M。但實質上,在我國高等教育管理實踐中,在法律、財政資助與收費、信息服務、質量評估等其他手段的用于并不完備和沒充分發揮理應的功能時,行政指令卻完全仍然正處于意味著主導和超越性地位。通過對部分低校領導的專訪調研找到,政府對高校依然使用必要領導,管理手段依然是以行政手段居多,對高校展開行政介入,在《高等教育法》規定了高校七大方面自主辦學權的各個領域,都有顯著展現出M。

政府仍然在通過各種方式,在各個環節對高等教育的過程展開細節的管理,直接干預了本來應當由高校自律決策的事項。要對這些明確環節展開介入,只有行政介入遠比更加慢,需要最慢地傳達政府的意愿與意志。不該有專家認為,我國教育管理的手段幾乎是自上而下的指令性,把教育部稱作教育計劃部一點不為過23。

甚至有學者明確指出,我國高等教育管理中不存在政府極強掌控的特點M?！皣腋黝惤逃Y源通過各種行政方式如配額、命令來統管和分配,不易導致統管代替競爭、互相拆分、反復配備、利用率較低的后果,影響高校自主辦學積極性”M。在明確的高等教育管理中,尤其是省級地方高等教育管理中,指令隨著紅頭文件,甚至是臨時新增的各種補足拒絕等,隨時不會影響到高校教育教學改革與管理的自律秩序,阻礙高校自主權的實施。　　　　四、實施大學自主權尚待中止計劃經濟管理模式影響,南北幾乎市場機制　　　　計劃經濟管理模式背后的全能政府理念及其高度集中性容許了大學自主權的運營空間。

我國高等教育的計劃管理思維與模式與我國經濟領域的“半鎮撫、半市場雙軌體制是完全一致的。半鎮撫、半市場體制所構成的類似利益集團及行政權力擴展、尋租的制度基礎不斷擴大等淪為改革的僅次于阻力,使改革陷入困境。某種程度,我國高等教育的計劃管理思維與模式所展現出出有的資金配備模式單一與高度集中、評估主體單一、行政指令主導等,其背后也都有既得利益集團及其所帶給的行政權力擴展、尋租制度基礎不斷擴大等痼疾。教育改革無以,無以在計劃經濟的保守思想和脫節體制的制約。

高等教育領域被很多人指出是我國計劃經濟的最后一個堡壘。計劃經濟管理模式的假設就是政府全能。

計劃經濟的基本特征是經濟不道德的主體是政府,生產資料所有權高度集中在政府;高度的中央集權、政府計劃和行政指令是經濟運行的主要的手段;經濟和社會結構等皆遵從和服務于政府計劃和行政指令的必須M。計劃經濟體制不是輕在“計劃”而是在“行政掌控’?！坝媱澖洕睂嵞恕靶姓洕邆湮ㄉ闲浴艛嘈浴⑻摷傩?、浪費性的特點23。

“計劃經濟體制的本質特征是行政性計劃配備資源,由此帶給的問題就是經濟管理權力的大大高度集中,且權力集中于顯著呈現出兩個趨向：一方面是權力由地方集中于到中央,褫奪地方經濟管理的權力;另一方面是權力由政府向黨的機構集中于”。高等教育領域的資源配置與權力配備也某種程度如此。

也正如有專家認為的,當前教育改革的“僅次于艱難不是改為別人,而是改革自己,接下利益的包袱才能輕裝前進”M。這種制度環境容許了我國高校自律的運營空間,使得高校無法按照自律的心愿展開自主辦學。

　　　　實施我國低大學辦學自主權必需引入市場經濟體制。目前改革和完備大學與社會的關系,關鍵在于奠定大學作為獨立國家法人實體的前提下引入幾乎的市場競爭機制,促成大學從面向政府辦學,從高等教育質量的政府評價改向社會評價和市場評價23。而所謂幾乎市場經濟也就是市場體制。

這與黨的十八屆三中全會明確提出的深化改革思路是完全一致的,即要貫徹改變政府職能,建設法治政府和服務型政府27]16。在教育事業領域,尤其要了解前進管辦評分離出來,不斷擴大省級政府教育專責權和學校辦學自主權,完備學校內部管理結構M44。堅信這對于“中止我國大學的計劃管理思維與模式;建構多渠道資源配置模式;建構多元利益參予的教育評價;建構法律、政策、評估、信息等綜合運用的宏觀管理手段”具備最重要的引導性。

　　　　本文著重強調在大學自主權實施過程中的政府高等教育宏觀管理方面的制約因素,并不堅稱高校內部不存在很多有利于確實遵守自主辦學責任的問題。對于政府敲下來的一些權力,高校顯然不存在比較嚴重的欺詐現象。但這種現象與政府計劃經濟管理模式絕非瓜葛,如果高校不是必需畢竟對政府負責管理,而是必需要號召市場需求,必需更加多依賴其在市場上的順利來要求其發展的話,高校對于自身自主權的應用于不會日趨理性。

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